Schuldnerberatung und HARTZ-IV: Zur fortbestehenden Auffangfunktion der Sozialhilfe nach § 11 Abs. 5 SGB XII - trotz § 16 Abs. 2 SGB II
Prof. Dr. Utz Krahmer, FH Düsseldorf, Fachbereich Sozial- und Kulturwissenschaften (FB 6)
Die vorliegenden Überlegungen betreffen das Verhältnis der beiden Gesetze nach HARTZ-IV, die zur Zeit so häufig als sich gegenseitig ausschließend gesehen werden, obwohl die grundlegende Auffangfunktion der Sozialhilfe durch die neue Gesetzgebung nicht abgeschafft wurde.
Sie konnte auch nicht abgeschafft werden, weil dagegen das Sozialstaatsgebot in Verbindung mit den Grundrechten, insbesondere aus den Artikeln 1 u. 2 GG, steht. Zu betrachten sind also die Vorschriften über die Schuldnerberatung nach § 16 Abs. 2 SGB II sowie § 11 Abs. 5 SGB XII:
1. Schuldnerberatung nach § 16 Abs. 2 SGB II
Die Schuldnerberatung für erwerbsfähige Arbeitslose ist eine Leistung zur Eingliederung in Arbeit i.S.v. §§ 14 ff. SGB II, für die nach den Leistungsgrundsätzen des § 3 Abs. 1 SGB II immer die individuelle Erforderlichkeit zu prüfen ist: Nur wenn der Betroffene ohne diese Leistung nicht in reguläre Arbeit kommen kann (weil die Verschuldung perspektivisch dagegen steht), ist eine Schuldnerberatung überhaupt nach SGB II möglich. Sie steht dann im pflichtgemäßen Ermessen ("können", s. § 16 Abs. 2 SGB II) der Bundesanstalt, die einzelfallorientiert (§ 3 Abs. 1 Satz 2 SGB II) entscheiden muss, wobei das Ermessen im Einzelfall auch auf nur eine einzige Entscheidung eingeengt sein kann, nämlich die der Gewährung der Schuldnerberatung, falls sonst der Betroffene nicht in reguläre Arbeit vermittelt werden kann.
Zu einem sonst guten Papier des Schuldnerfachberatungszentrums der Universität Mainz (Volker Haug, Auswirkungen von HARTZ-IV auf die Schuldnerberatung, 30.06.2004, S. 21) sei hier Folgendes angemerkt:
In dem dort aufgeführten Fall wird davon ausgegangen, die Schuldnerberatung nach § 16 Abs. 2 SGB II müsse beendet werden, sobald die Eingliederung in Arbeit tatsächlich Erfolg habe. Das ist zwar mit dem Wortlaut des § 16 Abs. 2 SGB II in Übereinstimmung, nicht aber mit ernsthaftem Umgang mit Steuergeldern; denn bei aller gebotener Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei der Ausgestaltung der Leistungen ist gerade in solchen Fällen an eine Weiterleistung selbst nach SGB II zu denken - auf jeden Fall aber würde hier die im Folgenden beschriebene Auffangfunktion des § 11 Abs. 5 SGB XII greifen.
2. Schuldnerberatung nach § 11 Abs. 5 SGB XII: auch denkbar für SGB II-Berechtigte
Wer eigentlich sagt (und begründet rechtlich), dass die Auffangfunktion der Sozialhilfe durch HARTZ-IV aufgehoben ist? Der Gesetzgeber hat nur einen Fall in diesem Sinne geregelt, nämlich den Bezug von Hilfe zum Lebensunterhalt: dies in § 5 Abs. 2 SGB II und § 21 SGB XII.
Der Umkehrschluss aus den beiden genannten Normen ist:
Weil der Gesetzgeber diesen einen Ausschluss vom Bezug von Sozialhilfe geregelt hat, gelten alle anderen Regeln der Sozialhilfe, und damit auch ihre umfassende Auffangfunktion, für all diejenigen weiter, die nicht vorrangige Leistungen nach anderen Gesetzen erhalten.
Ein solcher Umkehrschluss muss aber gar nicht bemüht werden, weil der Nachrang der Sozialhilfe (und damit auch die Auffangfunktion als "Netz unter dem Netz") als Strukturprinzip erhalten geblieben ist, denn niemand hat sie aufgehoben (ausweislich der Begründung zu beiden Gesetzen). Diese Auffassung vertritt auch der für Sozialhilfe zuständige Richter am BVerwG in seinem neuen umfangreichen Buch: Rothkegel (Hrsg.), Handbuch Sozialhilferecht (BSHG/SGB XII/SGB II), Baden-Baden 2004, Stand September: S. 120 Rz 39 - im Erscheinen. So lautet eine seiner zentralen Thesen: "An der Auffangfunktion der Sozialhilfe kann die Sozialhilfereform, selbst wenn dies gewollt sein sollte, aus verfassungsrechtlichen Gründen nichts ändern; dem ist gegebenenfalls durch verfassungskonforme Auslegung von Konkurrenzvorschriften, Leistungsausschlüssen und Regelungen zur "Deckelung" von Leistungen Rechnung zu tragen" (ders., ZFSH/SGB 2004, Heft 7, S. 396 ff., These 5).
Zu prüfen ist also zuerst, ob der Betroffene eine vorrangige Schuldnerberatung nach § 16 Abs. 2 SGB II erhält,
- weil er erwerbsfähiger Arbeitssuchender ist,
- seinen notwendigen Lebensunterhalt wegen fehlender bzw. zu geringer Einkünfte und unzureichendem Vermögen nicht sichern kann
- und weil er den Einstieg in den regulären Arbeitsmarkt nur schaffen wird, wenn er (auch) die Eingliederungsleistung Schuldnerberatung erhält.
Dabei ist besonders zu prüfen, die individuelle Erforderlichkeit dieser Leistung - dies folgt aus § 16 Abs. 2 SGB II speziell für die Schuldnerberatung sowie aus § 3 Abs. 1 SGB II generell für alle Leistungen der Eingliederung in Arbeit.
Bejaht man im Einzelfall die o.g. Voraussetzungen, ist die Ermessenshandhabung zu § 16 SGB II als "Kann"-Vorschrift auf eigentlich nur eine richtige Entscheidung eingeengt, nämlich: Schuldnerberatung zu gewähren. Wie eine Studie der Landesarbeitsämter von Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg aus dem Jahre 1996 zeigt (hier zitiert nach Volker Haug, a.a.O. S. 19), ist ohne die Lösung des Verschuldensproblems keine dauerhafte Integration ins Erwerbsleben möglich.
Ist (ausnahmsweise) keine Schuldnerberatung notwendig, muss man prüfen, ob sie nach § 11 Abs. 5 SGB XII erbracht werden muss oder kann. Mit anderen Worten: Ein Satz wie der bei Schruth (Vortrag vom 16./17.10.2003 in Frankfurt/Main, S. 10), gesetzlich sei klar (§ 21 SGB XII), dass "Leistungen der Sozialhilfe" für Erwerbsfähige grundsätzlich ausgeschlossen seien, ist falsch. Eine solche Auffassung ist leider weit verbreitet und unterliegt einem grundsätzlichen Missverständnis des Verhältnisses von Sozialhilfe zu anderen vorrangigen Leistungen nach anderen Gesetzen. Von Verfassungswegen ist jedem Sozialhilfe zu gewähren, wenn er sich nicht selbst helfen kann und die Hilfe auch nicht von dritter Seite, auch anderen Trägern, erhält - dies beruht auf der Verpflichtung des Sozialstaates, dem Bürger ein Leben in Würde zu ermöglichen.
Der Ausschluss der Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem SGB XII für SGB II-Berechtigte rührt ja allein daher, dass - zumindest dem Anspruch nach - die Hilfe zum Lebensunterhalt auf gleichem Niveau durch das SGB II gewährt wird (vgl. dazu im Einzelnen die Beiträge von Rothkegel a.a.O. sowie von Krahmer ZfF 2004, Heft 7, S. 178 ff., beide m. w. Nw.).
3. Können Noch-Erwerbstätige zu Klienten/Anspruchsberechtigten der Schuldnerberatung nach § 11 Abs. 5 SGB XII werden?
Noch-Erwerbstätige können nach § 16 Abs. 2 SGB II nur anspruchsberechtigt sein, wenn man die Auffassung teilt, dass Leistungen zur Eingliederung in Arbeit - eine solche ist auch die Schuldnerberatung - schon "vorbeugend" ("Hilfebedürftigkeit vermeidend") i.S.v. § 1 Abs. 1 SGB II gewährt werden.
Dies gilt nach in diversen Papieren (auch der zuständigen Ministerien) verbreiteter Auffassung jedenfalls immer dann, wenn das Einkommen abzüglich Schuldentilgungsraten zur Sicherung des Lebensunterhalts nicht ausreicht. Hilfreich für die Praxis kann auch das Kriterium sein, ob eine Meldung als von Arbeitslosigkeit Bedrohtem nach § 17 i.V.m. §§ 45 ff. SGB III vorliegt. Entscheidend muss die Erforderlichkeit i.S.v. § 16 Abs. 2 SGB II sein.
Auch nach § 11 Abs. 5 SGB XII kann eine Schuldnerberatung für Noch-Erwerbstätige in Betracht kommen. Der Noch-Erwerbstätige ist allein deshalb, weil er als Erwerbsfähiger bei künftiger Arbeitslosigkeit in die Zuständigkeit des SGB II fallen würde, nicht von den Leistungen des SGB XII ausgeschlossen. Der Ausschluss gilt nur für die HLU (s. § 5 Abs. 2 SGB II sowie § 21 SGB XII - dazu sind die notwendigen Ausführungen bereits unter Punkt 2 erfolgt).
Also kann ein verschuldeter Noch-Erwerbstätiger durchaus Schuldnerberatung der Sozialhilfe in Anspruch nehmen, wenn er die Voraussetzung des § 11 Abs. 5 SGB XII erfüllt.
Bevor diese Voraussetzungen des § 11 Abs. 5 SGB XII näher betrachtet werden, soll noch einem möglichen Einwand nachgegangen werden:
Man könnte denken, der Betroffene sei als Erwerbsfähiger ausdrücklich von allen Leistungen der "Hilfe zum Lebensunterhalt" i.S.d. Dritten Kapitels des SGB XII ausgeschlossen (§ 5 Abs. 2 SGB II/§ 21 SGB XII):
Bei Eintreten der Erwerbslosigkeit könne der jetzt Noch-Erwerbstätige also nie "Hilfe zum Lebensunterhalt" nach §§ 27 ff. SGB XII verlangen.
Auf den ersten Blick und vom Wortlaut her ist diese Argumentation einleuchtend, aber die Interpretation nach dem Wortlaut ist immer nur eine Auslegungsmethode von mehreren in der Jurisprudenz. Daneben ist auch nach der systematischen Stellung der Norm zu fragen, nach ihrem Sinn, schließlich nach ihrer Entstehungsgeschichte (insbesondere der Begründung des Gesetzgebers):
Zur Systematik zuerst: § 11 Abs. 5 SGB XII steht im Zweiten Kapitel, der Ausschluss der Hilfe zum Lebensunterhalt für SGB II-Berechtigte dagegen im 3. Kapitel (eben über Hilfe zum Lebensunterhalt). Wäre eine Beschränkung der sozialhilferechtlichen Schuldnerberatung auf Fälle nur des HLU-Bezugs gemeint gewesen, hätte der Gesetzgeber den § 11 Abs. 5 an ganz anderer Stelle platziert, nämlich im Dritten Kapitel (also in den §§ 27 ff. SGB XII). Wie bereits festgestellt, bestehen für alle Menschen in Not die Ansprüche auf Leistungen (außerhalb der Hilfe zum Lebensunterhalt) gegenüber den Sozialhilfeträgern weiter fort (Krankenhilfe nach §§ 47 ff. SGB XII, Eingliederungshilfe für behinderte Menschen nach §§ 53 ff. SGB XII), je nach den Gegebenheiten auch Pflegehilfe (§§ 61 ff. SGB XII) etc. - und eben auch die Schuldnerberatung nach § 11 Abs. 5 SGB XII.
Zum Sinn der Vorschriften (teleologische Interpretation) gilt:
Der Ausschluss von der Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem SGB XII für SGB II-Berechtigte ist ja (nur) deshalb gerechtfertigt, weil Erwerbsfähige einen gleichwertigen entsprechenden Anspruch auf sogenannte "Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts" nach §§ 19 ff. SGB II haben. Wenn beide Gesetze unterschiedliche Begrifflichkeiten im Wortlaut verwenden (Hilfe zum Lebensunterhalt/Leistung zur Sicherung des Lebensunterhalts) hat das in Anbetracht des § 11 Abs. 5 SGB XII keine Bedeutung, weil der Gesetzgeber dasselbe Ziel anstrebt: Vermeidung von wirtschaftlicher Armut durch Überschuldung.
Wird also Schuldnerberatung nicht nach § 16 Abs. 2 SGB II geleistet, weil entweder jemand noch gar nicht hilfebedürftig i.S.v. § 9 SGB II ist, (weil er noch Arbeit hat) oder weil er - schon arbeitslos - zur Eingliederung in Arbeit keine Entschuldung braucht (die ja die Voraussetzung der Leistung nach § 16 Abs. 2 SGB II ist), dann ist § 11 Abs. 5 SGB XII in seiner Auffangfunktion einschlägig.
Zum historischen Ansatz ist schon ausgeführt worden, dass eine Übernahme des § 17 Abs. 1 BSHG vom Gesetzgeber gewollt war und ist.
4. Welches sind nun die Voraussetzungen des § 11 Abs. 5 SGB XII (bzw. des § 17 Abs. 1 BSHG)?
Nach Satz 3 "sollen" (im Sozialverwaltungsrecht ist das ein "müssen") die Kosten für eine Schuldnerberatung übernommen werden, "wenn eine Lebenslage, die Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt erforderlich macht oder erwarten lässt, sonst nicht überwunden werden kann". Dies entspricht dem alten § 17 Abs. 1 BSHG (so auch die Begründung des Gesetzgebers zum neuen Sozialhilferecht).
Es ist also auch im Rahmen der neuen Sozialhilfevorschrift dieselbe Praxis anzuwenden, die auch früher galt und von den Sozialhilfeträgern immer mitgetragen wurde. Eine Verschlechterung der Lage der Verschuldeten sollte durch das SGB II nicht bewirkt werden (gegenteilige Anhaltspunkte finden sich nirgendwo in den Materialien zum Gesetzgebungsgang). Nach allgemeinem Sozialrecht (§ 2 Abs. 2 Halbsatz 2 SGB I) ist bei Auslegung von Vorschriften des Sozialgesetzbuchs und seiner Einzelbücher immer sicherzustellen, dass die sozialen Rechte (§§ 2 ff. SGB I) weitgehend verwirklicht werden (man spricht insofern auch von einem Günstigkeitsprinzip oder dem Effektuierungsgrundsatz).
Die Schuldnerberatung zählt "als Teil" sicher zu den sozialen Rechten, nämlich über § 11 Abs. 5 SGB XII als Teil der Sozialhilfe i.S.v. §§ 9, 28 SGB I bzw. - soweit zur Eingliederung in Arbeit erforderlich - über § 16 Abs. 2 SGB II als Teil der Grundsicherung für Arbeitssuchende i.S.v. §§ 3, 9, 19a SGB I.
Nach § 17 Abs. 1 BSHG, der in § 11 Abs. 5 SGB XII übernommen wurde, "sollen" Kosten der Schuldnerberatung übernommen werden, wenn Leistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt unabweislich folgen werden (so auch § 11 Abs. 5 Satz 3 Halbsatz 1 SGB XII). Es kommt also auf die Dringlichkeit an, die sich aus den möglichen Folgekosten für die Sozialhilfeträger bei Nichthandeln ergeben würden.
Ein wichtiges Indiz und praktikables Kriterium kann sein die entsprechende Meldung als von Arbeitslosigkeit Bedrohtem (§ 17 SGB III i.V.m. § 37 SGB III), die ja auch auf andere Beratungen i.S.v. § 45 ff. SGB III erst Ansprüche auslöst.
Wie § 17 Abs. 1 BSHG (und jetzt § 11 Abs. 5 Satz 3 Halbsatz 2 SGB XII) regeln, "können" Kosten in anderen Fällen übernommen werden.
Das heißt, dass die Mitarbeiter der Arbeitsagenturen und Kommunen (oder Arbeitsgemeinschaften) Ermessen i.S.v. § 39 SGB I anwenden, demzufolge die Zwecküberlegungen entscheidend sein müssen.
Fiskalische Zwänge der Träger dürfen dabei nicht im Vordergrund stehen, denn sozialhilferechtlich hat der Träger auch bei Kann-Bestimmungen von fachlichen (Zweck-)Kriterien auszugehen (vgl. im Einzelnen Krahmer in LPK-SGB I § 39 Rz 9). Das Bundessozialgericht hat entschieden, dass zu knappe Haushaltsansätze eines Trägers nur dann zur Ermessensausübung herangezogen werden dürfen, wenn dies dem Zweck der Ermessensermächtigung entspricht, es nicht die einzige Ermessenserwägung ist, und wenn dadurch nicht die Leistung völlig versagt wird. Da es keine "halbe" Schuldnerberatung geben kann, ist eine Verweigerung im Rahmen des für nicht dringliche Fälle eingeräumten Ermessens nicht gerechtfertigt, wenn sie auf fehlende Haushaltsmittel des Trägers gestützt wird.
5. Kann eine Eingliederungsvereinbarung (§ 15 SGB II) eine Rechtsgrundlage für die Erzwingung (s. § 31 SGB II) einer Inanspruchnahme von Schuldnerberatung sein?
Die in der Frage erkennbare Auffassung wird immer wieder in verschiedenen Papieren - auch in Kreisen der Wohlfahrtspflege - kolportiert. M.E. wird dabei die Bedeutung der Eingliederungsvereinbarung überschätzt, ist sie doch nur rechtmäßig, wenn sie sich an die Vorgaben des Gesetzes selbst (SGB II) hält. Außerdem wird zugleich ihr Charakter als Vereinbarung unterschätzt. Alle Festlegungen in der Vereinbarung bedürfen der Übereinstimmung mit den Vorschriften des SGB II, weil im Falle des Nichtzustandekommens der Vereinbarung ersatzweise ein entsprechender Verwaltungsakt ergeht. Insofern ist die Leistungsvereinbarung wie jeder andere öffentlich-rechtliche Vertrag (i.S.v. §§ 53 ff. SGB X) an die Einhaltung der gesetzlichen Normen gebunden. Mit anderen Worten: Es kann nichts anderes vereinbart werden, als durch Verwaltungsakt gesetzmäßig auch vom Träger entschieden werden könnte.
Welches sind diese gesetzlichen Vorgaben?
Alle Leistungen zur Eingliederung in Arbeit müssen individuell erforderlich sein, um den konkreten Betroffenen in den für ihn erreichbaren ersten Arbeitsmarkt zu (re-) integrieren. Das gilt auch für die Schuldnerberatung nach § 16 Abs. 2 SGB II.
Zum anderen bedürfen alle Festlegungen in einer Vereinbarung eines Konsenses, denn entweder haben wir es mit einem Kontrakt zu tun oder mit einem Verwaltungsakt - beides in einem schließt sich aus. Menschen schließen erzwungene Kontrakte nur pro forma, dahinter stehen sie nicht (dazu noch im Folgenden genauer).
M.E. sollte durch eine freiwillig geschlossene Vereinbarung oder durch einen Verwaltungsakt nur der Anstoß gegeben werden, eine Schuldnerberatungsstelle aufzusuchen. Das Ergebnis selbst - auch die Entscheidung, ob der Betroffene die Schuldnerberatung tatsächlich "durchhält" - sollte offen bleiben (zu den Mitteilungspflichten s. später in Punkt 8).
Zu Beginn des Beratungsgesprächs über den Abschluss einer Eingliederungsvereinbarung sollte also vom Fallmanager deutlich gemacht werden, dass die Schuldnerberatung entweder unter der Prämisse begonnen wird, dass der Betroffene freiwillig hineingeht, oder aber der Fallmanager entschlossen ist, sie notfalls durch Verwaltungsakt anzuordnen und mit der Sanktion des § 31 SGB II auch durchzusetzen (vgl. im Einzelnen Berlit in seinen Erl. zu §§ 15, 16 im neuen LPK-SGB II).
Nicht näher soll hier auf die Frage eingegangen werden, inwieweit fachlich überhaupt vertretbar ist, eine Beratung durch Erzwingen - mit Aussicht auf wirklichen Erfolg - zu bewirken (allerdings verfolge ich seit Jahren mit großem Interesse die Papiere der verschiedenen Sozialministerien, die alle davon ausgehen, dass Beratungen immer nur erfolgreich sein können, wenn sie auf der Basis der Freiwilligkeit geschehen - die Stichworte sind u.a. "Co-Produktion" und ähnliches mehr, vgl. Krahmer ZFSH/SGB 2003, Heft 5, S. 271 ff.; ders. Sozialrecht aktuell 2004, Heft 5, S. 99 ff.; jeweils m. w. Nw.). Der Richter am Bundesverwaltungsgericht Uwe Berlit nennt die Leistungsvereinbarungen anschaulich "Vereinbarungen im Schatten der Macht", die verfassungsrechtlich so nicht haltbar seien, weil sie Vertragsfreiheit durch Kontrahierungszwang völlig kontakerieren und deshalb gegen Art. 2GG verstoßen (s. auch die Nachweise bei Krahmer ZfF 2004, Heft 7, S. 178 ff.).
Ob übrigens die sog. persönlichen Ansprechpartner (§ 14 SGB II - auch "Fallmanager" genannt) die Notwendigkeit fachlich ausreichend beurteilen können, wann eine Inanspruchnahme von Schuldnerberatung notwendig ist, erscheint mir äußerst fraglich. Insofern ist eine große Anstrengung zur Qualifizierung der Mitarbeiter durch Weiterbildung notwendig (vgl. für die Sozialhilfe: § 6 SGB XII/früher: § 102 BSHG).
Andererseits: Eine pauschale Zuweisung von erwerbsfähigen Arbeitssuchenden an die Schuldnerberatungsstellen immer und überall, sobald überhaupt nur eine gewisse Verschuldung vorliegt, wäre auch nicht rechtmäßig, weil sie sich mit den individuellen Kriterien des § 3 Abs. 1 SGB II (immerhin: "Leistungsgrundsätze") sowie mit dem pflichtgemäß auszuübenden Ermessen im Rahmen der Kann-Vorschriften der §§ 3, 16 SGB II sowie schließlich mit der generell im Sozialrecht gebotenen Einzelfallorientierung (§ 33 SGB I) nicht vertragen würde.
6. Ist die Leistungsabsprache (§ 12 SGB XII) für Schuldnerberatungen einsetzbar, sozusagen als Ersatz für die Vereinbarungen i.S.v. § 17 Abs. 2 BSHG?
§ 17 Abs. 2 BSHG ist allenfalls "versteckt" in die sog. Eingliederungsvereinbarung (§ 15 SGB II) übernommen worden, allerdings dort unter Verlust ihres Freiwilligkeitscharakters.
Die Vereinbarung nach § 17 Abs. 2 BSHG war laut Begründung von 1997 ein öffentlich-rechtlicher Vertrag i.S.v. § 53 ff. SGB X; das ist auch die Eingliederungsvereinbarung i.S.v. § 15 SGB II (auch dies ausdrücklich laut Begründung). Abs. 2 des § 17 BSHG ist aber nicht in § 11 Abs. 5 SGB XII übernommen worden.
Die Leistungsabsprache i.S.v. § 12 SGB XII ist dagegen ausweislich der Begründung dazu kein öffentlich-rechtlicher Vertrag, sondern schlichtes Verwaltungshandeln (wie schon der Gesamtplan i.S.v. § 19 Abs. 4 BSHG im Rahmen der alten "Hilfe zur Arbeit"). Eigentlich greift § 12 SGB XII nur bei "fortlaufenden Leistungen", zu denen Schuldnerberatungen nicht immer gehören müssen, weil sie manches Mal auch nach einer Beratung enden.
Gleichwohl bleibt es unbenommen, im Rahmen der von § 1 Satz 3 SGB XII geforderten Zusammenarbeit von Sozialhilfeträger und Hilfeempfänger auf der Basis der Freiwilligkeit eine Leistungsabsprache i.S.v. § 12 SGB XII auch für Schuldnerberatungen zu treffen, soweit nicht eine Eingliederungsleistung in Arbeit i.S.v. § 16 Abs. 2 SGB II für erwerbsfähige Arbeitssuchende geboten ist.
7. Kann die Schuldnerberatung als "Hilfe in einer sonstigen Lebenslage" nach § 73 SGB XII beansprucht werden?
In § 73 SGB XII hat der Gesetzgeber laut Begründung ausdrücklich "inhaltsgleich" den § 27 Abs. 2 BSHG übernommen, so dass zu fragen ist, ob denn nach dieser alten Norm jemals Schuldnerberatungen finanziert worden sind. Die Frage muss eindeutig verneint werden: In der gesamten Kommentarliteratur findet sich nicht eine bejahende Stimme, nicht ein bejahendes Urteil eines Gerichts.
Rechtspolitisch eine Änderung des § 73 SGB XII dahingehend zu fordern, ausdrücklich die Schuldnerberatung als eine "sonstige Lebenslage" zu benennen ("insbesondere ..."), ist vielleicht einen Versuch wert (so geschehen im Papier des Diakonischen Werkes vom 19.08.2004, S. 4). Gleichwohl wird es mit großer Wahrscheinlichkeit keine Abkehr des Gesetzgebers vom Erfordernis geben, dass eine Hilfe in diesem Kontext immer "den Einsatz öffentlicher Mittel rechtfertigen" muss
8. Die Auskunft- und Mitteilungspflichten nach § 61 SGB II:
Nach § 61 Abs. 1 SGB II haben die Träger (d.h. die Leistungserbringer) - hier die Schuldnerberatungsstellen - eine Auskunftspflicht "über Tatsachen (...), die Aufschluss darüber geben, ob und inwieweit Leistungen zu Recht erbracht worden sind oder werden". Laut Begründung des Gesetzgebers handelt es sich um eine Übernahme des § 318 SGB III, der Entsprechendes schon für Weiterbildungsmaßnahmen und ähnliches konstatiert.
In gewisser Weise ist die Formulierung des Gesetzgebers zynisch, weil es neben dem qualitativen Erfolg auch um die Missbrauchskontrolle geht (dazu sind die Wohlfahrtsverbände mit ihren verschiedenen Einrichtungen - eben auch den Schuldnerberatungsstellen - schon ohnehin nach § 18 Abs.1 Satz 1 SGB II verpflichtet).
Auf jeden Fall aber ist die Norm fachlich äußerst problematisch, weil sie Vertrauen in den "geheimen" oder verschwiegenen Zusammenhang der Schuldnerberatung zerstört.
Die Vorschrift ist auch datenschutzrechtlich äußerst fragwürdig, weil schon den öffentlichen Trägern anvertraute Daten immer einem besonderen Schutz unterliegen (§ 76 SGB X - s. dazu die Erl. Krahmer/Stähler, Sozialdatenschutz nach SGB I u. X, 2. Aufl., Köln 2003). Erst recht muss dies in Schuldnerberatungsstellen der Wohlfahrtsverbände so sein, die vom Bürger eher noch als "Anwälte" ihrer Sache gesehen werden.
Die Norm geht aber schon am grundsätzlichen - auch grundgesetzlichen - Verhältnis zwischen Wohlfahrtsverbänden und öffentlichen Trägern komplett vorbei, weil nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein hoher Grad von Eigenständigkeit den Verbänden gerade mit Blick auf fachliche Fragen überlassen bleiben muss (BVerfGE 22, 180). Diese Unterstützungspflicht gegenüber fachlich versierten Wohlfahrtsverbänden gilt auch nach allgemeinem Sozialrecht (§ 17 Abs. 3 SGB I); sie gilt auch im SGB II (s. § 17). Unter datenschutzrechtlichen Aspekten - die immer auch verfassungsrechtliche Aspekte einschließen, wie hier das Recht auf informationelle Selbstbestimmung des Bürgers im sozialen Rechtsstaat: Art. 2 GG mit seinem allgemeinen Persönlichkeitsrecht - ist immer auch zu prüfen, ob nicht Daten den Schuldnerberatungsstellen "anvertraut" wurden und deshalb § 76 SGB X zusätzlich zu prüfen ist. Nun könnte man einwenden, dass gesetzliche Mitteilungspflichten gerade hier in § 61 SGB II begründet werden, sodass § 76 SGB X in Verbindung mit § 203 StGB zurücktreten müsse. Es mangelt aber schon an der Benennung der Mitteilungspflichten in der entsprechenden Norm des § 71 SGB X.
Auf eine kurze Formel gebracht, muss es hier mit Blick auf § 31 SGB II (Sanktionsfolgen) bei einer reinen Teilnahmebescheinigung sein Bewenden haben - mehr ist nicht erforderlich und deshalb datenschutz-rechtlich auch nicht erlaubt.
Es ist zumindest zweifelhaft, ob die Vorschrift des § 61 Abs. 2 SGB II für Teilnehmer von Schuldnerberatungen einschlägig ist, weil dort von "Maßnahmen" gesprochen wird (s. z.B. § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II). Nach § 61 Abs. 2 SGB II sind Teilnehmer von Schuldnerberatungen verpflichtet, selbst Auskunft zum Erfolg einer Maßnahme abzugeben sowie einer entsprechende Beurteilung ihrer Leistung und ihres Verhaltens durch den Maßnahmenträger - durch die Schuldnerberatungsstelle - zuzustimmen.
Ich wende dagegen ein, dass eine Einwilligung i.S.v. § 67 b SGB X in eine Übermittlung von Informationen über den Erfolg und Verlauf der Schuldnerberatung nicht darin zu sehen ist, dass der Betroffene "eine Beurteilung zulässt".
Vielmehr würden m.E. ausdrückliche schriftliche (freiwillige) Einwilligungserklärungen bzw. ersatzweise stichprobenartige Kontrollen reichen (s. § 69 Abs. 3 u. 5 SGB X)
9. Fazit: Verfassungsorientierung und Gelassenheit
Es bleibt generell festzuhalten, dass die Debatte über die HARTZ IV-Gesetze vielleicht etwas gelassener verlaufen würde, wenn wir uns alle mehr auf die verfassungsrechtlichen Vorgaben verlassen würden: Wir könnten sie dann jeweils anwenden, um in Konfliktlagen wie den hier benannten nach Lösungen zu suchen - und beim Scheitern der Verhandlungen mit der Gegenseite könnten wir dann jedenfalls notfalls die unabhängigen Gerichte im Rahmen der uns zustehenden Rechtsweggarantie (Art. 19 Abs. 4 GG) anrufen. Der Sozialstaat und die Grundrechte stehen nicht nur in der Verfassung, vielmehr sind diese demokratischen Errungenschaften immer konkret einzubringen und bei Dissens entsprechend gerichtlich überprüfbar.
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